实践思考

试论社区公共服务的公共性

时间:2017-12-15   来源:青海省民政厅办公室   浏览次数:3505
  本文的目标在于探讨社区公共服务的公共性,文章对社区公共服务和公共性的界定、社区公共服务在哪些方面具体体现了其公共性以及如何更好的体现社区公共服务的公共性都作了简要的描述和分析。

北京市社区服务中心  邱晓里
  内容摘要:本文的目标在于探讨社区公共服务的公共性,文章对社区公共服务和公共性的界定、社区公共服务在哪些方面具体体现了其公共性以及如何更好的体现社区公共服务的公共性都作了简要的描述和分析。笔者试图通过探讨社区公共服务的公共性,使人们更深入的理解社区公共服务工作,从而在实践中更好的为该项工作服务,使其达到“三个代表”和科学发展观的要求。
  关键词:社区公共服务、公共性、社区
  一、社区公共服务
  在探讨社区公共服务之前,让我们首先给“社区公共服务”一个基本的界定。
  “社区”一词来源于拉丁语,原意是“共同的东西”和“亲密伙伴的关系”,1887年由德国社会学家滕尼斯首次引入社会学界。我国的“社区”来源于英文的“community”,上世纪20年代刚引入国内被翻译成“人群” ,后来由费孝通等社会学前辈翻译为“社区” ,沿传至今。关于社区的定义,学术界说法很多,一般认为社区是指由居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体,从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体。笔者以为,社区至少应该包含四个要素:一是一定的地域;二是共同生活在这一地域中的一定数量的人口;三是社区中具有一定的资源,能够基本满足社区居民生活、教育、交际、交通、娱乐、医疗和运动等多方面的生活需求;四是共同的文化,生活在社区的人们对本社区有很强的认同感和归属感。
  根据2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,认为“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”由于我国城市中长期实行的是“单位制度”,城市居民的各种需求一般习惯于靠所在“单位”来解决,而且城市居民区也基本上是按照行政区划的划分和单位宿舍区、家属大院的设置而划分的。由次可见,理论界比较注重谈社区作为一种共同体的建设,而实际工作部门关于社区的界定则侧重于其作为一种区域领域的建设。
  “公共”的涵义是什么呢?根据《辞海》的解释,“公”的中文含义为“公共,共同”,与“私”相对。《礼记?礼运》曰:“大道之行也,天下为公”就是这种意思。《汉语大辞典》中“公共”意为“公有的”、“公用的”、“公众的”、“共同的”。总的来说,“公共”的中文语义强调多数人共同、公用或公有。在西方,“公共”起源于古希腊语词汇,它的来源有两个:一是起源于古希腊词汇(pubes or maturity),强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益,同时意味着具备公共精神和意识,是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇(Koinon),英语词汇“共同”(common)就起源于该词,意思指人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在古希腊社会里,公共是指所有成年公民参加政治共同体,谋求解决人们共同面临的问题,建立一些永久的标准和规则,以求获取最大之善。 因此,从词源上看,“公共”更多地意指社会层面的非个体性,强调群体共同的关系。从这个意义上说,社区公共服务是在社区层面的、超出自身利益去理解并考虑他人的利益的、非个体性的、与群体共同生活有关系的服务。
  “社区服务”自1984年民政部在“漳州会议”提出以来,社区公共服务实践已走过了二十多个春秋。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》明确把“以拓展社区服务为龙头,不断丰富社区建设的内容,增加服务的发展项目,促进社区服务网络化和产业化,努力提高居民生活质量,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要”作为今后五到十年城市社区建设的主要目标之一。这里的社区服务在笔者看来就是社区公共服务,它是在一定社区范围内,在政府的倡导和扶持下,政府、社会和市场为满足社区居民和社区范围内的单位或其他机构提供的多种需求而提供的服务。
   什么是社区公共服务的“公共性”?据笔者的理解,有关“公共性”内涵可以从以下几个方面来理解:第一,从价值层面上看,社区公共服务的“公共性”必须体现政府在指导社区公共服务活动中的公正与正义。第二,从公共权力的运用上看,社区公共服务的“公共性”要体现政府在指导社区公共服务活动中,行使公共权力的合法性。第三,从社区公共服务的运作过程来看,社区公共服务的“公共性”体现为社区公共服务的运作过程的公开性与广泛参与性。第四,从利益取向层面上看,社区公共服务的“公共性”体现为社区公共利益是社区公共服务的最终目的。第五,从理念表达上看,社区公共服务的“公共性”是一种理性与道德,它支持社会及其公共舆论对其进行广泛的监督。总之,“公共性”是社区公共服务的最终价值观,最终目标是维护社区的公共利益。
   二、社区公共服务的“公共性”
  尽管在公共性问题上,不同时期、不同角度的理解存在差异,但对于社区公共服务还是有一个大致相同的认识。社区公共服务是在政府引导下,利用各方面资源来弥补市场机制所产生的缺陷,以维护社区居民和单位的公共利益。它强调政府对社会、市场的引导,是一种为实现社区的公共利益而开展的各种活动,笔者以为社区公共服务的“公共性”主要体现在以下五个方面:
  一是社区公共服务提供主体的公共性。在政府的倡导和扶持下,政府、社会和市场的各种服务组织是社区公共服务提供的主体。不管是政府、社会还是市场服务组织,作为社区公共服务提供的主体,这些组织具有不同于其他私域组织的根本特征,主要表现在服务宗旨的公益性和政府权力的指导性,就是市场主体,在提供社区公共服务时,也必须接受政府的指导,为社区公共利益服务。采取多主体提供社区公共服务也正是为了使社区多种需求能得到有效的满足,最大限度的维护社区公共利益。因此,在政府指导下的社区公共服务,其公共服务主体在提供社区公共服务时,具有很强的公共性。
  二是社区公共服务价值观的公共性。与市场条件下的服务把如何经济地和富有效率地实现服务目标不同,社区公共服务的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面,要求能满足不同层次社区居民的需要,特别是要满足在社会中处于不利地位社区居民的需要。市场中提供的服务建立在个人本位主义和自利性本质之上,把追求个人效率或利益最大化作为目标取向。与其迥然不同的是,社区公共服务注重在民主政治理念上去实现社区居民的高度参与,使社会更趋公平,谋求社区公共福利,以实现社会的公平与正义。
  三是社区公共服务提供手段的公共性。权力是政治社会的基石,是理解一切政治现象的基础。就如霍布斯所言,“契约,没有刀剑,就是一纸空文”。恩格斯也认为,国家本质上是同人民大众相分离的公共权力。社区公共服务是各种服务提供主体在政府公共权力的指导下,为满足社区居民和社区范围内的单位或其他机构多种需求而提供的服务。因此,不管是政府、社会主体还是市场主体,它们都离不开政府的指导,也就是说,政府公共权力是社区公共服务的后盾和基础,公共权力的公共性充分体现了社区公共服务手段的公共性。
  四是社区公共服务过程的公共性。社区公共服务主体具有多元性,政府部门已经无法成为唯一的服务的提供者,它必须依靠与民众、企业、非赢利部门共同治理(Cogovernance)与共同管理(Comanagement)。事实上在社区公共服务中,公民及社会成员都具有相当重要的法律地位,直接或间接地参与社区公共服务的管理,因此社区公共服务体现了社区居民民主参与的基本特点。随着经济市场化和政治民主化改革的不断深化,社区公共服务过程的公共性特征会越来越明显,社区居民对社区公共服务过程的公开化、大众化的要求也将越来越强烈。
  五是社区公共服务对象及目标的公共性。社区公共服务的客体或对象是社区居民和社区范围内的单位或其他机构,即为社区公共事业服务,维护社区的公共利益,无疑它们均具有鲜明的公共性。一般而言,社区公共服务与每一个社区居民和社区范围内的单位或其他机构都有着直接或间接的联系,其目标就是为了维护社区的公共利益。因此,社区公共服务对象及目标的公共性正是社区公共服务公共性的题中应有之意。
  三、如何更好体现社区公共服务的公共性
  由于历史和现实等客观因素,社区公共服务主要是在社区居委会的指导下进行的。现实中的社区居民委员会是在党领导下的,在政府指导、支持和帮助下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织,在社区建设中主要办理本居住地区居民的公共事务和公益事业,承担了拓展社区服务,发展社区卫生,繁荣社区文化,美化社区环境,加强社区治安等职能。也就是说,社区居委会是联系政府与社区居民的桥梁和纽带,是社区的主体组织,也是社区公共服务是服务提供主体之一,依法承担着办理本居住地区居民的公共事务、协助人民政府和街道办事处做好与居民利益有关工作的职能。某种程度上说,在实际上它代表政府行使了公共权力为社区居民和社区内的单位提供公共服务。
  然而,《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定,居委会是基层群众性自治组织。它本质上属于社会,是社会性的政治组织。但是,作为一个组织,它在地位和功能上超越了社会,成为代表社会、沟通政府与社会的组织。对政府而言,它是政府与社会的“中介体”,一旦政府与其联接,它就成为政府调控社会的重要“末梢”;对于社会而言,它是社会的自治组织,维护社会公益,提供公共服务,表达公众利益。居委会的存在空间决定了居委会实际的地位及其承担实际功能,在很大程度上决定于政府与社会这两个力量对其的作用和影响。
  因此,要体现社区公共服务的公共性,还原其基层群众性自治组织的原貌,必须剥离社区居委会承担的行政职能,理顺街道和社区的关系,明确划分街道和社区职能,建立社区准入制度。属于政府及有关部门自身应完成的行政性任务,不得硬性摊派到社区;确定社区协助政府工作的事项要列入财政预算,形成固定的社区事业经费,建立社区公共服务社,承办街道或各委办局交办的工作;政府及有关部门临时交办的事项,可采取“费随事转”的办法,交由社区公共服务社解决。这样既有利于发挥社区居民委员会在党领导下的,在政府指导、支持和帮助下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织的作用,又有利于体现社区公共服务的公共性。
  如何发挥社区公共服务社在提供社区公共服务方面的作用,更好的体现社区公共服务的公共性呢? 具体来说,就是要积极制定政策,在社区公共服务社的引导下,推动社会力量兴办社区公共服务事业,参与社区建设,形成多元主体、多种形式参与社区公共服务的局面。不断创新社区服务机制,注重经济效益与社会效益的结合,注重在社区公共服务社的指导下,积极提供政府主导的福利性服务,明确公益性服务项目,加快开发经营性服务,在社区范围内形成政府、社会和市场共同提供社区公共服务的局面。具体而言,社区公共服务社可以从以下途径来提供社区公共服务:
  1、实行项目承包管理。对原由街道集中管理使用的环卫、绿化、市政等方面专项经费,在社区公共服务社的指导下,作为向市场招标项目的专项经费,由市场更有效的提供社区公共服务。
  2、整合社区资源。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,综合运用行政、经济、法律手段,加快社会资源整合的步伐。对于适于市场化,并且群众普遍可以接受的社区服务,放手鼓励社会力量参与经营。对于非营利性的公益性服务,按照自主自愿、互惠互利的原则,政府创造政策条件,社区公共服务社积极组织,引导和推动机关、部队、团体、学校和医院等企事业单位开放设施、主动承接。
  3、推进社区服务业的发展。家政服务、综合修理等行业是居民需求量大,容易吸收就业,而又微利的社区服务行业,加大社区公共服务业政策支持,制定扶持措施,促进其专业化、产业化发展。社区公共服务社应组织实施,并对实施过程加以监督,对实施结果进行检查,真正体现社区公共服务的公共性。
  4、充分发挥政府职能部门的作用。社区公共服务社应根据《行政许可法》规定,积极发挥政府部门的引导作用,对有执法权的职能部门,积极推动其开发公共服务项目,提供公共服务。同时要发挥政府职能部门的专业优势,对社区公共服务加强监管,提高服务的科学化、专业化水平。
  5、创新社区服务手段。社区公共服务社应积极发挥社区公共服务信息网络系统优势,不断健全服务网络,完善社区公共服务功能,构建社区公共服务新体系,推进社区公共服务向社会化、市场化、网络化方向发展。

 



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