实践思考

中国防灾减灾文化实践探讨

时间:2016-12-15   浏览次数:1010
  防灾减灾文化,具有复杂的多元性,通常指影响灾害应对全过程的相关价值、规范、信念和知识体系。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多,分布地域广,发生频率高,造成损失重,这是一个基本国情......
  防灾减灾文化,具有复杂的多元性,通常指影响灾害应对全过程的相关价值、规范、信念和知识体系。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,灾害种类多,分布地域广,发生频率高,造成损失重,这是一个基本国情。从古至今,自然灾害一直与人类同行,同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题。这也造就了我国源远流长、不断发展的防灾减灾文化。
  一、传承我国传统防灾减灾文化精华
  我国几千年华夏文明历史,是在不断顽强抗争各种灾害、不断创造繁荣经济和文化的历史。从历史资料看,我国古代发生的自然灾害主要有水灾、旱灾、病虫灾害、瘟疫、地震、崩塌、滑坡、泥石流、水土流失、沙漠化、盐碱化、风灾、火灾、火山爆发等。这些自然灾害给生产活动及生命财产损失造成了巨大损失,带来的精神影响也无可估量。
  先秦著名典籍《管子》把水、旱、风雾霜、疠、虫害称作“五害”,把兴修农田水利、治理河患、修筑捍海堤,作为预防水旱和潮灾的重要措施,并称“善为国者,必先除其五害”,把防治自然灾害提到治国安邦的重要地位,突出了兴利除害的防灾思想。历代封建政府大力推广防治农业灾害的技术和知识,不断刊印各种救荒书,让官民掌握相关防灾知识技能,借鉴前人救灾经验。在《氾胜之书》《齐民要术》《农政全书》等著名古籍中,就提出了许多防涝抗旱、保墒、防低温、病虫害、盐碱化及治蝗等对策。
  可以说,在我国古代历史上,由于频繁发生的自然灾害危及黎民百姓,也危及历代封建政权的稳定,因而统治者从巩固江山社稷、维护统治秩序出发,始终把“荒政”作为一项基本国策,无论荒年丰年,都要细心筹划并实施一系列相应的防灾减灾“制度和策略”。统治者无论贤愚,都不敢拿“荒政”当儿戏。
  在防灾方面,采取的对策最突出的有三项。一是兴修水利,治理河患。春秋战国时期,各诸侯国兴修了芍陂、漳水渠、都江堰、郑国渠等一批预防、减轻水旱灾害的著名水利工程,大大促进了当时的经济文化和社会发展。秦汉以来,历代封建政府在中央和地方都设有主管水利的机构和职官,不断兴建水利设施,把修筑堤防、疏浚河道、治理河患作为防洪减灾的重要措施。宋以后的历代政府都重视河防管理,元朝工部尚书贾鲁、明朝河道总督潘季驯大力治理黄河泛滥方,清康熙皇帝将“三藩”、河务、漕运列为三大政事,亲自制定治河方略。康熙和乾隆年间,黄淮流域水灾因此明显减轻。二是建立气象、灾情、汛情等的监测、奏报制度。历代中央政府都设有观察天文、气象的专门机构,每年刊印颁发包括二十四节气在内的历书,指导农民不误农时。秦朝把上报农作物生长期的雨泽及受灾程度作为一项法令,要求各地严格执行;汉朝建有“自立春至立夏尽立秋,郡国上雨泽”的制度,以后为历朝所沿袭;到宋代,又建立了较为完善的报汛制度;明朝开始建立黄河飞马报汛制度,清代沿之;清代还建立了雨雪、收成、粮价奏报制度和晴雨录。每逢雨雪或缺少雨雪,地方官员都要向皇帝报告雨水入土深度、积雪厚度及起讫日期等。清朝通过建立全国各地气象观测及晴雨录与雨雪粮价奏报制度,及时掌握全国天气变化和粮价走势,对预测可能发生的农业气象灾害并采取相应措施发挥了积极作用。三是储粮备荒,建立仓储制度。其中影响最大的是常平仓和义仓。始于汉朝的常平仓,主要设置于各省州县,一直被视为最重要的官仓,主要功能是丰年平籴,荒年平粜,唐宋以后则逐渐发展为赈粜兼行。义仓起于隋朝,在政府监督下由民间自行管理。集历代之大成的清代常平仓,组织完备,法律严密,在防灾救灾中发挥了重要作用。此外,历代封建政府还提倡植树造林,禁止乱伐森林,并推广发展玉米、番薯等抗旱涝的粮食作物,刊印涉及抗旱、保墒、防御低温、病虫害、盐碱化等灾害及治蝗内容的农书。
  在灾害发生后的救灾方面,朝廷也会实施一系列救灾的政策措施,主要包括赈济、减免赋税、调粟平粜、转移灾民、抚恤安置、劝奖社会助赈等。明清时期,报灾、勘灾形成了一套严格程序,报灾不实或迟延逾限者,要给予不同的处罚。清乾隆间对各省分别制订详细的抚恤标准。明清两代尤其提倡广泛的民间助赈,不拘形式,不论捐助多少、贡献大小,都加以奖励。清代晚期,近代意义上的民间义赈蓬勃兴起发展,其赈济力度甚至超过官赈。从此,我国传统灾赈制度也开始向近代演变。
  纵观我国自夏商至清末几千年的灾害斗争史,其形成的防灾文化,是在封建小农式自然经济基础上形成的,生产力低下,人们抵抗自然灾害的能力低下,加上受专制统治的政治因素和宗法制的社会因素的影响,多数时候倾向借助神灵来祈福应灾。但中华民族塑造的“自强不息、扶危济困”的传统美德和“天人合一、协和万邦”的和谐理念以及“榫卯结构、穿斗式结构、抬梁式结构”的古建筑美学等优秀传统防灾减灾文化,至今仍是思想和精神财富,需要继承和大力弘扬。
  二、借鉴国际防灾减灾文化理念
  尽管文化一词出现很早,但防灾或者说灾害成为文化领域的一个分支,是由日本学者总结1982年北海道7.1级地震应对经验时首次提出的,被界定为通过灾害与人、社会,以及灾害事件中人与人、人与自然关系的调整与平衡,使人对灾害理解逐渐全面深刻的一种文化,是灾害认识和实践经验的精神成果。应该说,以美国、日本为代表的发达国家,在防灾方面,非常重视从工程技术、土地规划、法律制度、社会管理、经济手段等方面加强防灾,他们在防灾减灾方面的系统做法、先进经验和形成的防灾文化,为我们提供了很多新启示和借鉴参考。
  措施和做法方面,一是工程与建筑措施。主要包括修建各种沿江沿海堤防,保护各种关键基础设施和城市生命线系统。制定与实施防灾减灾建筑安全质量标准,采用新建筑材料、施工方法及设计增加建筑防灾可靠性,并对危旧房进行改造加固,确认避灾点以及对旧避灾点进行维修加固。二是土地使用和城市规划措施。主要是通过控制和减少在危险区进行土地开发与使用。如设置一些严格禁止进行建筑开发的危险区域。三是管理和制度性措施。主要包括减灾能力建设、应急专业队伍建设与培训、应急演练等。四是社会动员措施。主要包括社区宣传教育、提高公众防灾意识等。教育的手段、形式多样。如美国The Great Shakeout项目,就是由美国多部门合作面向公众开展大规模的防震避险教育与动员以及应急演练的重要途径,此项目通过网络等先进手段和喜闻乐见的方式吸引公众参与到防灾教育中来。五是经济措施。主要包括税收和保险以及对危险区社区进行搬迁。
  文化理念方面,一是让防灾成为公民自觉。对于社会个体而言,平时养成良好习惯,往往胜过灾后慌张与救助。例如在抗震减灾方面,日本国民的做法无疑令人钦佩。作为一个地震高发国家,日本家家户户拥有避难场所地图,汽车行李箱里则备有干粮、饮用水、手电筒、急救包。在日本各地政府组织的防震学习中,居民也积极参与,体现了高度的自觉性。二是让社区成为防灾重点。在美国、日本等发达国家,社区作为基于家庭、人际关系与网络相互作用而形成的社会基本载体,在防灾中发挥十分重要的作用。他们以社区参与为基础,利用社会资源,开展宣传教育,普及防灾减灾知识。他们建立有完善的社区减灾法律制度、防灾计划、灾害风险图、防灾无线网络,同时重视企业参与防灾减灾活动。三是灾害全过程管理。例如澳大利亚在应对气象灾害时,围绕灾害预防、备灾、响应、恢复环节,从组织机构、法律制度、资源配置、信息管理、行动预案等形成了一套成熟做法。四是海绵城市建设。海绵城市,是新一代城市雨洪管理概念,是指城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的“弹性”。20世纪末开始,德国、瑞士、新加坡、美国等国家,纷纷通过建设复杂先进的地下管网工程以及植草沟、渗水砖、雨水花园、下沉式绿地、蓄水池等雨水工程,以“慢排缓释”和“源头分散”控制为主要规划设计理念,既避免了洪涝,又有效的收集了雨水。五是韧性或弹性城市建设。韧性城市是在上世纪末受到城市规划学者关注,并提出了韧性城市建设的构想。国外学者将韧性城市定义为在灾害中城市系统能够以适当手段吸收和缓冲扰动施加的影响,并通过系统组成部分之间的优化、协调和重新组合来分割和抑制相对有限的失效,最终取得系统整体的正常运行状态。目前实施韧性城市建设集中在自然灾害恢复及准备和气候变化适应两个领域,分别以纽约市政府和伦敦市政府为代表,出台专门规划和制度,推进韧性城市建设。
  三、实践和发展我国当代防灾减灾文化
  我国历来高度重视防灾减灾文化,经过多年建设和发展,取得了积极进展。从国家层面看,目前防灾减灾已经纳入国民教育体系。各地各级的宣传教育也基本实现了常态化。特别是各地越来越重视防灾演练的重要作用,级别越来越高,动员力量越来越强,参与群众越来越多,演练课题越来越复杂。同时,公民自发参与防灾减灾的渠道越来越多,除了身边的一些活动外,越来越多的人以志愿者身份,积极参与到防灾减灾活动中。随着防灾减灾文化建设的大力推进,公众自发参与防灾救灾的现象也越来越多。
  党的十八大以来,习近平总书记多次就加强防灾减灾作出重要批示。在今年纪念唐山地震40周年视察唐山期间,习近平总书记强调,新中国成立以来特别是改革开放以来,我们不断探索,确立了以防为主、防抗救相结合的工作方针,国家综合防灾减灾救灾能力得到全面提升。我们要总结经验,进一步增强忧患意识、责任意识,坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾和非常态救灾相统一,努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变,从应对单一灾种向综合减灾转变,从减少灾害损失向减轻灾害风险转变,全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。防灾减灾救灾事关人民生命财产安全,事关社会和谐稳定,是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面。当前和今后一个时期,要着力从加强组织领导、健全体制、完善法律法规、推进重大防灾减灾工程建设、加强灾害监测预警和风险防范能力建设、提高城市建筑和基础设施抗灾能力、提高农村住房设防水平和抗灾能力、加大灾害管理培训力度、建立防灾减灾救灾宣传教育长效机制、引导社会力量有序参与等方面进行努力。
  总体来看,唐山、汶川等许多重特大自然灾害事件发生后,我国开展的抗灾救灾行动和灾后恢复重建工作取得的伟大成就以及中华民族铸就的伟大抗震救灾精神是国际上任何发达国家都难以比拟的,这充分体现了中国共产党领导和我国社会主义制度的优越性。但我国目前的应急管理体制已不能全面有效应对防灾减灾的各种问题和风险,习近平总书记的系列重要讲话精神为我国今后开展防灾减灾工作及其文化建设提供了重要遵循。
我们要认真总结经验,更好地发挥中国特色社会主义优越性,更加坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,同时借鉴国外先进做法,大力培育我国特有的当代防灾减灾文化。
  一是努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变。要发挥政府主导作用,完善社会管理体制机制,强化预防文化理念,建立健全工程防御法律制度和技术标准体系,执行最严格的监管措施,最终形成有效覆盖全社会的防灾减灾体系,从被动救灾、非常态救灾转变为主动防灾、常态减灾。出台专门规划和制度,推进海绵城市、韧性城市建设,实现城市适应本地环境和应对自然灾害方面具有良好的“弹性”,最大限度地减轻灾害损失。
  二是努力推动由减少灾害损失向减轻灾害风险转变。要转变管理理念,建立健全各种突发事件的风险管理机制,从应急管理转变为风险管理。要从识别风险开始,关口前移,及时预警,形成标准化的风险识别和预警制度。要建立风险源、影响范围、事件及其原因和潜在的后果等要素链,形成全要素的风险防控措施。在获得的信息数据和资源的基础上,结合定性的、半定量的、定量的方法进行分析,提出风险预测并发布风险警示,有效管控和减轻风险。
  三是积极构建防灾多元主体协同共治格局。防灾减灾,要由传统上的政府单一管理主体,转变为多元主体参与治理。要完善社会动员体系,在政府主导下,充分调动社会各方面的力量,发挥包括专家、行业协会、媒体、公众在内的多主体的作用,构建政府主导、社会协同、公民参与的良性互动、相辅相成的社会治理体系,逐渐形成全社会的防灾减灾文化自觉。
  人类生存发展史就是一部与自然灾害的抗争史。仅就地震而言,人类恐惧地震,谈震色变,与地震本身具有突发性和瞬间毁灭性的特点相关。地震短临预报目前仍是世界科学难题,做不到震前预告。但地震本身不伤人,伤人的是人类建造的建构筑物和居住的不利场地。因此,我们要更加自觉地处理好人和自然的关系,正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系,继续传承中国优秀传统防灾减灾文化,大力弘扬中华民族铸就的“公而忘私、患难与共、百折不挠、勇往直前”伟大抗震精神,不断培育和发展中国特色社会主义防灾减灾文化,切实提高全民防灾减灾意识,才能更好地降低自然灾害风险和有效减轻自然灾害损失。



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