实践思考

关于深层次推进甄别救助工作的思考

时间:2016-11-26   浏览次数:875
  2003年8月起,国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》施行,原《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。与户籍管理制度挂钩,视流浪乞讨为非法的收容遣送,变为视流浪乞讨为合法......
   一、从收容遣送到站内滞留
   2003年8月起,国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》施行,原《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。与户籍管理制度挂钩,视流浪乞讨为非法的收容遣送,变为视流浪乞讨为合法,并向其中生活无着流浪乞讨人员提供关爱性救助,这既是民政以人为本的体现,也是法制建设的一大进步。但是,客观的说,在2011年底之前,各地救助管理机构受救助设施设备简陋,财政经费短缺,救助观念尚未完全转变三大因素制约,救助工作尚处于简单、粗放状态。收容遣送时期,站内基本无滞留人员,转为关爱性救助后,其中救助工作中属于最直接最基本功能的护送返乡,对有明确户籍住址的需特殊照顾的老弱病残安排护送返乡,其他人员,包括没有明确户籍住址的人员,可能在站内短暂滞留后,又放任自行离站。并造成三个结果:一是各地街面仍有大量生活无着流浪乞讨人员无人过问,二是城市之间存在一定程度相互“甩人”现象,三是各站无明确户籍住址的滞留人员,数量较少。这一情况,从2012年起,发生了大的改变,以马鞍山为例,在2011年,站内仅有10人不到,到2016年初,已有近100人滞留。
   我们注意到,2011年到2012年间,国务院、民政部就加强流浪乞讨救助工作,相继出台了多份文件,国务院办公厅《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》,民政部《关于开展救助管理机构等级评定工作的通知》,《关于印送流浪乞讨人员救助管理工作部际联席会议第一次全体会议纪要及成员单位职责任务分工和2012年工作要点的函》,《关于进一步做细做实生活无着人员救助管理工作的紧急通知》等等,制度上有安排,政策上有要求,资金上开始转移支付,或许也包括安徽“涡阳事件”对社会道德底线的冲击在内,各地救助管理工作,在民政部加强工作指导管理后,悄然发生了巨大变化。
   二、从站内滞留到寻亲服务
   2012年起,救助管理工作出现三大变化:一是在救助区域上,从面向城市拓展至城镇再到城乡,实行全域救助。二是在救助对象上,从生活无着流浪乞讨人员扩大到生活无着流动人员,实行全员救助。三是应对全域全员救助,民政部组织实施国家救助管理机构等级评定,站内设施设备及救助床位数都有了很大提升及增加。这一救助新常态,一方面我们实现了街面基本无生活无着的流浪乞讨人员目标,另一方面,凡是生活无着的流浪乞讨人员,尤其包括各类无明确户籍住址的流浪乞讨人员,都被收入救助机构,致使站内滞留人员逐年攀升,大幅度增加。从社会上有生活无着流浪乞讨人员,到实现发现一例,救助一例,街面和乡村不再有生活无着的流浪乞讨人员,旧的矛盾解决了,又产生了新的矛盾,即站内滞留人员大量增加后,如何加强规范管理?如何提供寻亲服务?以及对确已无法送返故乡人员,如何实施长期安置?其中,向受助人员提供寻亲服务,帮助他们回到家乡,回归家庭,亲人团聚,应当说,是救助管理机构的第一终极工作目标。这一工作,我们经历了由简单工作方式,被动工作方式,向主动积极服务,再突破工作盲区的递变。
   寻亲服务的简单工作方式指根据本人提供的有效身份信息或本人自述情况,以及依据调取公安户籍信息,通过流出地救助机构确认,实施护送返乡。被动工作方式是指在本人未能提供有效身份信息,也调取不到公安户籍信息情形下,收入站内滞留,也不再作其他努力。这在2014年前,可能是多数救助管理机构的一种普遍的工作方式。大致的统计是:2015年全国各救助机构收留滞留人员45000人,2016年10月,已达到约50000人。
   站内滞留人员增多形成的新的矛盾,迫切需要解决。近年新增寻亲服务手段,都属于主动积极服务。包括四项:一,将走失和站内滞留人员基本特征、口述信息及图像资料上传全国救助寻亲网,方便各地查询。二,采集滞留人员DNA信息,进行信息比对。三,联系宝贝回家等社会组织,协助查找。四,与媒体,如央视《等着我》、《今日头条》、当地电视台、电台、报纸等合作开展寻亲。但是,在上述方式都未能取得进展后,囿于站内人员力量限制,工作主动积极性,站际沟通的困难,以及捕捉、读取滞留人员有用信息缺乏必要的专业技术和相关知识,进一步通过甄别救助,作深层次寻亲,在许多救助管理机构,还是一个工作盲区。
   三、从寻亲服务到甄别救助
   寻亲服务包括甄别救助。甄别救助是在上述常规寻亲服务方式都未能取得成功后,进行的最后一公里的努力。
   在工作层面,甄别救助包括三个过程:第一,开展站内甄别救助,包括在人员分类基础上,进行物品甄别,语言甄别,文字甄别,图像图片甄别,康复治疗与心理疏导等等,作出该受助人员姓名、年龄、可能的流出地及进一步住址的初步评判。第二,实施站际甄别,将初步甄别结果同流出地救助管理机构或公安部门等联系告知,请求协助配合。第三,组织实地查找。即安排人员到可能流出地,实地帮助查找家乡及亲人。
  在操作层面,我们认为甄别救助要取得更大的效果,即做好深层次的甄别救助,应当解决下述六个问题:
  (一)依据民政部、公安部《关于加强生活无着流浪乞讨人员身份查询和照料安置工作的意见》,围绕“建立流浪乞讨人员身份快速查询机制、寻亲服务机制和滞留人员身份查询长效机制”,拿出进一步的更具体的实施办法。使滞留人员长效甄别救助工作,形成站际之间相对统一或达成共识的制度安排。
  (二)建议参照最低生活保障对个人收入申报引入信息比对办法,国家民政部汇同公安部,或人口流出地大省民政部门汇同公安部门,建立走失人员主动申报制度,与全国救助寻亲网登记滞留人员进行信息比对,变救助寻亲网的单向信息传输为双向信息比对,提升救助寻亲网的效率和实用价值。
  (三)甄别救助作为较高级的寻亲服务,需要有一定的专业技术力量,一定的工作人员和装备,以及相应的站际沟通以完成组织实施。这一工作要求,县一级救助管理机构或恐难以承担。建议组织甄别救助工作,非特殊情况,主要由地级市以上救助管理机构,或县级救助管理机构通过上一级的市级救助管理机构组织实施。
  (四)组织实地查询的甄别救助工作,在充分获取可能流出地救助管理机构支持和配合的同时,派出进行甄别救助的救助管理机构,应当考虑引入站外专业技术人员,或其他人员,包括可能的同乡,参与甄别救助,提高寻亲成功率。
  (五)对开展高难度高强度的甄别救助工作,在行政成本支出上,给予实事求是的政策支持。
  (六)少数甄别救助对象成功返乡后,可能遭遇两类情况:其一,长期走失,户籍注销。其二,离乡多年,举目无亲,难以生存。建议有一个明确的制度安排,做好甄别救助后的户口登记、社会保障制度接续及安置工作。


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