实践思考

我国和谐社区建设的实践与改进

时间:2008-01-10   来源:青海省民政厅办公室   浏览次数:4992
  随着市场经济改革的不断深入,我国克服了计划经济的很多弊端,社会经济取得了长足的发展,人均GDP已突破1000美元,但是我国仍处社会经济的转型阶段,这个阶段既是改革和发展的关键时期,也是社会矛盾凸显的时期。
  随着市场经济改革的不断深入,我国克服了计划经济的很多弊端,社会经济取得了长足的发展,人均GDP已突破1000美元,但是我国仍处社会经济的转型阶段,这个阶段既是改革和发展的关键时期,也是社会矛盾凸显的时期。党的十六届四中全会把构建和谐社会作为我国的奋斗目标,意在解决好社会矛盾的同时推动经济的稳步发展,成为党和政府今后各项工作的行动指南。
  和谐社区建设,是构建和谐社会的重要内容。随着社会经济的发展,社区作为一个社会的基本组织单位,其功能和地位日益突出。可以说,社区兴则社会兴,社区和谐则社会和谐。在社区建设方面,国际上有许多成功的经验,我国也开展10多年的实践。充分认识社区的功能和社区建设的地位,认真总结和借鉴国内外经验教训,促进社区建设,对于构建社会主义和谐社会意义重大。
  一、和谐社区的基本功能
  社区作为社会生活的基本单位,是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体,地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素。①和谐的社区,是居民快乐生活的社会共同体,不仅提供给人们赖以生存的理想环境,而且也是我们进行社会服务与管理的友好载体,它在经济社会中发挥着重要的功能。
  1. 社区具有提供居住环境和休闲娱乐功能。这是社区最基本的功能。社区的对于居民的首要意义就是提供居住的条件和环境。居民除了工作的“八小时”外,其日常生活、业余生活以及休闲娱乐的大部分时间都是在社区度过的。随着市场经济改革的推进,人们的生活压力越来越大,工作上的竞争也日益激烈,也随着居民收入水平的提高,人们对社区居住的适宜性,包括房型结构、小区环境、居民层次、文化氛围等都提出了更高的要求。社区良好的居住环境和休闲娱乐设施不仅能丰富人们的闲暇生活,也能避免居民之间由于生活工作的压力而产生的矛盾,有利于家庭的和睦,社会的和谐。
  2. 社区具有社会服务功能。在社区的各项功能中,社区服务功能是最重要的功能。社区的社会服务功能是指社区内的各种法人社团和机构以及志愿者,根据居民的不同需求,为居民提供的具有公益性质的社会服务。狭义的社会服务,主要是指面向残障人士、老年人群、遭家庭暴力困扰的妇女、受侵害的少年儿童、处于困境中的外来人口等弱势群体提供的帮助和服务,以及面向那些回归社会的刑释人员、具有不良行为的青少年等社会边缘群体提供的有关帮助和服务。广义的社会服务是指除了上述以外,还包括面向社区全体居民所提供的公益性服务,如:计划生育和公共卫生、职业培训与就业指导、体育锻炼与文化休闲等。社区提供的这种公益性的服务,对于居民来说是最直接最感性的。只有积极开发社区服务的功能,为居民提供优质的、完善的社会服务,最大限度的满足社区居民的需求,才能切实提高居民的生活质量、改善生活方式,才能有效化解居民生活中的矛盾和冲突,维护社区稳定,调动居民参与社区建设和社区发展的自主性和积极性。
  3. 社区具有“人的社会化”功能。②人的社会化是指自然人逐步成长为社会人的过程。社区是人的社会化最重要的载体和场所,这是因为:(1)自然人一出生,最先接触到的社会经验、知识和规范是其父母和家庭成员的语言和行为,其次就是社区的社会与文化环境以及社区居民提供的社会信息,然后就是在社区学校的学习。所以,社区的组织、社群和环境与自然人早期的社会化是密切相关的。(2)在自然人的继续社会化的过程中,社区反映出来的社会的进步、改革,新的价值观和生活方式,新的社会生活知识和技能,新的人际关系模式等都对居民产生一定程度的影响,促使居民主动学习和接受与社会进步相适应的生活方式和新的价值观。(3)社区是提供再社会化的重要场所。自然人在社会化的过程当中可能由于犯罪或危害公共利益被中断,那么,这些人在服刑或接受强制性教育后,再社会化的过程是必需的。在这个过程中,社区通过提供社区帮教、社区矫治等方法,帮助那些犯罪分子被社会重新接受。所以社区在一个合格公民的成长过程中扮演着重要的角色。
  4. 社区具有社会参与和社会民主功能。现代社区的建设和发展,离不开居民对社区公共事务的参与。人们认识社会、参加社会生活的第一场所就是社区,无疑人们参与社区公共事务也是从社区开始的。社区为居民参与社会事务提供了区域社会的场所以及民主建设与民主管理的机会。另外,积极推动居民的社会参与和社会民主建设,对于提高社区生活质量、搞好精神文明建设和维护社会稳定,都是很重要的。
  5. 社会控制与社会稳定功能。社区能维护社会秩序、解决社会问题、化解社会矛盾和社会冲突和控制各种非稳定因素。社区具备这种功能,首先是因为社区拥有一套政府行政管理与社区组织相结合的社会控制体系及运作机制。例如,由城镇社区中心的行政执法机关、物业公司聘用的社区保安队伍等。其次是因为社区拥有一套社会帮困、社会救助与社会保障体系和运作机制。实际上,社区的这种社会控制和社会稳定功能也蕴含在社区的其他功能之中。只有社区的各项事业做好了,居民的生活环境、生活质量提高了,居民的归属感、认同感增强了,加之政府行政的高效,社区的社会控制和社会稳定才有了坚实的基础,有了可靠的保证。
  20世纪90年代初,国家民政部提出进行“社区建设”,其基本内涵就是在政府倡导和指导下,依靠社区力量,利用社区资源、解决社会问题,强化社区功能,发展社区事业,促进社区经济和社会的协调发展。③通过以上对社区功能的分析可以得知,只有充分发挥社区的功能,建设和谐社区,才能实现人们安居乐业、诚信友爱,社会安定有序、充满活力,我们国家才能实现民主法治、公平正义。而这些都是我们现阶段建设和谐社区所要达到的目标,所以建设和谐社区是当前我们构建和谐社会的重要内容,也是构建和谐社会的基础。
  二、 我国社区建设实践及存在问题
  1. 我国社区建设的实践
  自20世纪90年代中后期开始,我国大中城市掀起了社区建设的热潮,民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。在这十几年的努力中,我国社区建设取得了很大的进步,其中也形成了有特色的几种社区建设模式。
  (1)上海模式。④上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中,将社区定位于街道范围,构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。
  社区管理领导系统,由街道办事处和城区管理委员会构成,明确了街道办事处成为一级管理的地位,街道办事处具有部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权,街道办事处具有成为街道行政权力的中心;与此同时,为了有效地克服条块分割,建立了由街道办事处牵头,派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会,城区管委会定期召开例会,商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项,制定社区发展规划。
  社区管理执行系统,由街道内的四个工作委员会构成:市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化;社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、户籍管理等与社区发展有关的工作;社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政;财政经济委员会对街道财政负责预决算,对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理、扶持和引导街道经济。
  社区管理支持系统,由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等,主要负责议事、协调、监督和咨询,从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”,抓好居民委员会干部的队伍建设,充分发挥居民委员会的作用,推动居民参与社区管理,维护社区治安稳定,保障居民安居乐业。
  (2)沈阳模式。沈阳模式将社区定位于小于街道而大于居委会辖区的范围内,在社区内创造性地设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区(管理)委员会三个社区自治的主体组织。社区成员代表大会,即“决策层”,是社区最高地民主管理权力机构。社区成员代表由社区居民,驻社区单位、团体按一定比例推荐产生。
  社区议事协商委员会,即“议事层”,是社区成员代表大会推荐产生的议事协商机构。成员由社区内有声望的知名人士、居民代表以及单位代表人组成,主任一般由社区党组织负责人兼任、议事协商委员会作为社区成员代表大会闭会期间的常设的义务的工作机构,定期召开会议,行使社区民主议事、民主监督的职能。
  社区(管理)委员会,即“执行层”,是经社区成员代表大会选举产生的执行机构。社区委员会设主任、副主任及委员若干名,一般3~6名。委员会是社区各项工作的实际组织者,实施者。
  (3)青岛模式。⑤青岛市的社区建设紧紧抓住以社区服务为中心,层层重视,层层负责,以此来推动社区民主建设和社区服务活动的开展。具体做法是:社区建设成为各级领导者的重要职能之一。以市、区、街三个层次的一把手承担社区建设的责任,尤其是市委书记亲自抓社区建设,力度很大。成立市、区社区建设工作委员会。市社区建设工作委员会的职责,是研究贯彻上级有关社区建设决定、决议,审核社区建设的中长期规划,研究制定年度工作重点,对各区和单位社区建设年度工作进行检查。区社区建设指导委员会,主要是指导、协调、督促。检查全区范围内的社区建设工作。街道层次的社区管理委员会,由街道办事处党政主要领导担任主任,吸收辖区内与居民生活有关的部门及企业事业单位负责人参加,负责研究部署、综合协调街区范围内的社区建设。居委会层次的社区管理委员会,由一般居委会干部以及辖区内单位、居民代表共同组成,以居委会主任为主任,负责组织开展社区建设工作。
  通过选聘社区助理的方式,改变社区工作人员知识老化、年龄偏大等状况,走专业化社区工作者的路子。
  健全社区民主机制。通过社区直选,增强居民社区参与意识,同时也是社区民主实践的重要探索,另外还广泛开展“民评管、民评政、民评民”活动,提高居民群众民主监督政府部门及其工作人员的作用。
  通过比较分析这几种模式,可以发现它们各具特色。在管理级别上,上海立足于街道层级,沈阳市社区的建设和管理是依赖低于居委会而高于街道办事处的独立机构,而青岛市则主张市、区、街各级共同管理社区事务,由市委书记亲自自上而下管理社区。在管理的重心上,上海市和沈阳市都是从社区管理的组织机构的科学组建出发,来全面管理社区事务,而青岛市在原有市、区、街的组织结构基础上,突出以社区服务为主要建设内容,来推动社区其他方面的发展。
  2.我国社区建设过程中存在的问题
  虽然在近十几年,我国社区建设有了比较大的进步,但是我国的社区建设起步比较晚,再加上我国正处于体制改革的转型时期,社会体制、利益关系格局及人们的思想观念等发生了深刻的变化;社会体制的不健全、不完善,使得社会冲突加剧,各种矛盾日益复杂。在这个过程中,我国社区的建设也存在着很多问题。
  (1)改革中出现的社会问题加大了社区管理的难度。随着改革深入,政府直接包揽社会事务、企业办社会的状况正在逐步改变,政府、企业事业单位承担的部分社会职能逐步回归社会。这些转移、分离出来的职能,需要社区来承接。改革在使我国居民收入得到提高的同时,其带来的社会问题也给社区管理带来压力。改革的深化使“单位人”逐步向“社会人”转变,农村剩余劳动力正向城市转移。社会流动日益频繁,就业形式、工作岗位和收入来源的多样化,休闲时间的增多,使城市居民在就业、救助、慈善以及社交、文化、娱乐、健身等方面的需求越来越广。这就使社区管理和社区服务的任务比过去更重,难度比过去更大。
  (2)社区管理体制不完善,行政色彩浓厚。我国传统的社区管理是垂直式的,即政府直接管理社区事务。社区管理体制的不完善首先是社区要承担着基层政府管理社会的职能任务,日常工作主要忙于完成政府部门下达的各项任务指标,居委会一直被当作行政体制的附属物和街道办事处的再派出机构,其群众性、自治性趋于淡化,对社区事业发展力不从心。其次是管理机构重叠、各自为政、分散管理的情况比较严重,这样,社区资源难以实现整合与共享,无法满足居民多样化、专业化的公共服务需求。再次是权责利不统一。城区政府和街道往往责大权小,难以起到协调作用,更难实现持续、长效的管理,同时,各职能部门的工作要社区协助完成,但没有经费。形成了当前“责任进社区,而权力未进社区;事务进社区,而经费未进社区”的现象。⑥
  (3)居民社区意识淡薄,参与积极性不高。在大多数社区管理中,政府的纵向强势管理力量依然强大,基层居委会很难成为真正的居民自治组织,无法代表社区居民的利益或带领居民处理自己社区内部的公共事务,缺乏足够的自治程度。尤其大多数城市社区对居委会、业主委员会、物业管理公司三者缺乏明确的职能定位,仍存在许多侵害社区居民利益的现象。这些因素极大地挫伤了社区居民的政治参与热情,缺乏社区意识和参与意识, 社区参与始终处于低迷状态。另外,越来越多的居民面向市场,公民意识增强,但对社区的依附性参与减弱。
  (4)社区建设资金缺乏,忽视经济发展。由于城市化综合功能的需要,无论在“硬件”上还是在“软件”上,社区建设都需要大量的资金。但目前社区建设资金主要靠“上面争一点、财政拨一点、单位赞助一点、社会捐助一点、自己筹措一点”等多方投入的方法来进行社区基础设施的建设,社区建设资金的缺乏,使得“巧妇难为无米之炊”,制约了社区建设的发展。⑦
  (5)社区服务体制滞后。社区服务已发展到以公共服务为主的新阶段,而政府的政策包括投入政策、组织政策、服务措施却停留在便民利民服务的旧阶段,未形成新的协调服务体制,并对公共事业、社区自我、经营性等服务分类仍不十分明确,以致有的服务项目多家在搞,有些服务项目无人来搞,“交叉”和空白同时存在。
  三、可供借鉴的国外经验
  我国的社区建设起步很晚,对社区管理的模式和管理方式都在探索之中。而国外的社区建设可以追溯到欧洲工业革命时期,西方国家在社区建设方面经历了数百年的时间,其中有很多经验是值得我们学习和借鉴的。现阶段,国外的社区建设模式主要有三种:社区自治模式、政府主导模式和混合模式。⑧
  1.社区自治模式。自治型社区管理模式的基本特点是政府行为与社区行为分离,社区发展靠自下而上的推动。政府在社区管理中起间接作用,对社区建设主要采用法律手段来调整和倡导,从法律和制度上规范运行机制,或在业务上给予支持。社区则是社区建设和发展的主角,具有自主性和法定地位,拥有相应的权力,如社区发展资金主要依靠社区的法定地位从社会募捐而来。社区机构在自主和自治的前提下,担当社区建设的组织者和管理者,具有主动性和创造性。欧美等国大多数都是实行的社区自治模式,美国是比较典型的例子。
  2.政府主导模式。政府主导模式是政府主导、居民响应参与、自上而下推行的社区发展模式。政府在社区发展中处于中心地位,政府对社区发展的法律、政策、组织规范体系提供计划及方案,并给予大力的资金支持,而社区层面的组织及居民按照政府的计划与方案实施或参与活动。在发展过程中表现为政府行为与社区行为的紧密结合,政府对社区的干预较为直接与具体,并在社区中设有各种形式的派出机构,社区管理表现浓厚的行政色彩。
  3.混合模式。社区建设的混合模式是政府-居民处于双重主导地位、自上而下及自下而上两种实施方式并行的社区发展模式。虽然政府对社区发展的主要职能是规范、指导并提供经费支持,但仍通过强大的间接方式,使社区发展体现官方色彩与社区自治交织在一起的特点。澳大利亚是其主要代表。混合模式的特点就是国家对社区建设提供强有力的财政支持;社区组织由于有政府和社会两种力量的共同作用而显得完备,在满足居民需求和向政府反映问题方面能做到高效率的运作;社区服务内容丰富,形式多样,但政府并不直接执行项目,而是通过购买,依靠市场化运作;政府部门及公务员提供便利条件,培育社区自治能力;鼓励社区居民参与社区决策、自主解决社区问题。
  四、改进社区建设的政策建议
  我国传统的社区建设是政府主导型的,社区事务都由行政来处理。但上文通过分析我国社区建设的实践和借鉴国外经验,本人认为,我国社区建设已经倾向混合模式了。实现社区自治需要发达而完善的非营利组织,需要居民高度的民主意识和对参与社区事务的积极性,还需要发达的市场经济环境。由于我国经济发展水平不高,而且我国也正处于社会转型过程中,所以我国目前的社会经济状况不具备走社区自治模式道路的条件。另外政府主导型社区建设模式只适应于行政辖区较小的国家,例如新加坡,而我国城市和社区的规模和数量都比较庞大,政府进行直线式管理难度较大。并且政府主导的社区建设不利于居民民主意识的提高,起不到培养居民社会参与意识的作用,所以不能达到建设和谐社会的目标。所以我国应该而且必须走社区建设的混合模式。
  按照混合模式的特点,我国社区的建设就是要在政府指导的前提下,充分发挥社区自治的优点,借助政府的财力支持,优化社区服务,满足居民需求。那么,在我国目前的社区建设中,我认为需要做到以下几点:
  1. 淡化社区管理的行政色彩,实现居民自治。所谓实现居民自治,就要正确看待政府在社区建设中的角色,理顺街道办事处、政府职能部门与社区居委会的关系。街道办事处、各政府职能部门要调整机构,转变职能,作好指导与服务工作,为社区居委会解决相关问题。政府应该适当从社区管理中抽身,把工作责任落实到居委会,放权给社区居委会,突出街道的指导服务功能和社区居委会的自主管理功能,及时扼制社区管理行政化的趋势。社区管理的自治关键是权力和责任的归属清晰。要坚持责、权、利统一,按“责随权走,费随事转”的原则,改进政府工作进社区的方式。
  2. 建立科学完善的体制,完善民主选举和民主监督的制度。要进一步完善居民民主选举制度,不断扩大社区居委会直接选举的覆盖面;完善公开制度,把居民群众关注和涉及居民利益的办事制度、办事程序公之于众,接受居民群众监督,保障居民群众的知情权。完善居民会议制度,居民自治范围内的事项应依程序按大多数居民的意见办理,涉及居民利益的重大决策应及时听取居民群众的意见,保障居民群众的参与权;完善民主监督制度,组织居民有序开展与其日常生活紧密相关的公共服务工作的监督评价活动,围绕经济权益行使民主权利,保障居民群众的监督权。
  3. 提高居民参与社区工作的积极性。加强和谐社区建设,关键是要依靠广大社区居民,立足点应该是扩大居民的参与,动员广大社区居民积极参加社区的各种公共事务和公共活动,在新的社会基础上本着居民自治的原则把广大居民群众凝聚于城市基层社区组织内。提高居民参与社区事务的积极性首先要从意识上培养居民的社区意识,要利用居民关注的热点、难点问题吸引居民的注意力,有针对性的开展思想教育工作。开展丰富的社区文体活动,通过开展社区文化、体育等活动,让社区居民参与到社区集体活动中去。也通过评比、竞赛等活动,引导居民形成热爱社区、团结互助和积极向上的社区道德风尚。第二,要保证居民参与渠道的畅通。应以居民代表会议、居民议事会等法定性平台为主,以社区志愿者团体、服务队等非法定性平台为辅,加强与社区居民的交流与沟通,赢得居民群众的理解和支持。逐步健全和落实民主选举、决策、管理和监督制度,积极拓宽居民参与社区管理的渠道和途径,加强社区建设与居民自身利益的关联度和参与渠道的通畅。
  4. 以需求为方向,实现社区服务的多样化。围绕社区居民的需要做好各种社区服务,是社区工作的出发点,也是建设和谐社区的重中之重。我们要引导社区组织牢固树立群众观点和服务宗旨意识,以满足居民需求、提高居民生活质量为根本目标,拓展服务领域,创新服务形式,以为社区居民服务的成果和群众的满意度来检查工作的效果。另外要高度重视和积极抓好下岗失业人员的就业和再就业工作,大力组织开展邻里互助,积极支持开展社区志愿者服务活动,为社区居民提供文化、教育、卫生、科技、体育等方面的服务。完善社会保障机制来维护低收入群体与弱势困难群体的利益。
  5. 建立财力保障机制,拓宽社区建设资金来源。在社区建设资金方面,实行政府投入与社会筹集相结合。首先要积极争取和合理使用政府的拨款,使得资金使用透明化。同时,可以采取多种来源和形式,发展多种所有制经济来加大投入扶持建设,不断改善社区办公设施、服务设施和居住环境。社区建设资金可遵循多元化的原则,采取合资、合股、合伙、股份制等形式,创办一些示范性强、社会效益好的福利机构,吸引更多资金投入,推动社会福利化进程;还可以通过发行彩票或通过税收杠杆政策调节投资方向,动员、鼓励企事业单位、社会团体和个人投资、捐资等方式,多种渠道筹措社区建设资金,保证社区建设工作的正常开展。街道应积极创造优良社区经济发展环境,大力丰富社区税源。
  注释:
  ①徐永祥.社区发展论[M].华东理工大学出版社,2001.3,34页
  ②徐永祥.社区发展论[M].华东理工大学出版社,2001.3,93页
  ③张玉枝.转型中的社区发展[M].上海社会科学院出版社,2003.5,69页
  ④李军鹏.公共管理学[M].首都经济贸易大学出版社,2005.3,373页
  ⑤魏娜.社区组织与社区发展[M].红旗出版社,2003.5,71页
  ⑥黄馨仪.构建和谐社会必须加强和谐社区建设[J].中共珠海市委党校行政学院学报,2006.5
  ⑦马宝娟.和谐社区建设发展的制约因素及其对策[J].理论界,2006.11
  ⑧黎熙元等.社区建设-理念、实践与模式比较[M].商务印书馆,2006.1,45页
 


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